독재 국가의 투명성은 양날의 검

홍주인뉴스] 독재 국가의 투명성은 양날의 검
전용식 총괄 기자 jys@hongjuin.news

홍주인뉴스] 독재 국가의 투명성은 양날의 검 

중국 정부가 2014년부터 판결문 공개를 법적 의무 사항으로 규정하고 있음에도 불구하고, 주식회사와 관련된 소송 사건의 판결문 공개를 60% 이상 저지해 온 것으로 드러났다. 

‘독재국가의 투명성: 중국 재판 문서 공개 속 ‘사라진 사건들’(Transparency in an Autocracy: China‘s ’Missing Cases' in Judicial Opinion Disclosure)’이란 제목으로 발표된 홍콩중문대 경영대학원 연구에서는 중국 법원의 판결문 공개가 중국 행정부로부터 정치적인 영향을 받으며, 국유기업(SOE) 및 법원과 같은 지방에 위치한 기업의 재판 문서 공개가 더 강력한 저지 대상이 된다는 증거를 밝혀냈다. 

장텐위(Tianyu Zhang) (張田余) 회계학 교수는 “이는 법원이 국유기업과 같은 지역에 위치한 기업을 보호할 가능성이 높다는 통념과 일치한다”며 “재판 문서를 공표하면 이 기업들에 대한 대중의 관심이 높아져 정부 지도자들이 기업에 편파적인 입장을 보이지 못하게 될 것이다”고 말했다. 

장 교수는 1999년부터 2018년까지 탑티어(Tier 1) 저널에 중국 자본 시장에 관한 논문 여섯 편을 발표하고 총 2493회의 인용 횟수를 기록하며 최근 Abacus에서 두 번째로 논문 수가 많은 저자로 선정된 바 있다. 

장 교수와 협력한 연구팀에는 좡리우(Zhuang Liu) CUHK 심천캠퍼스 법경제학과 조교수, T.J.웡(T.J. Wong) 서던캘리포니아대학 경영학 및 회계학 교수, 이양(Yi Yang) 청두 서남재경대학 회계학과 조교수가 참여했다. 

연구팀은 2008년부터 2016년까지 5,370건의 소송과 관련해 법으로 의무화된 기업의 정보 공개 샘플을 취합했다. 그리고 법원의 온라인 플랫폼에서 사건 번호나 관계자 이름을 사용해 해당 소송의 공개된 판결문을 찾아냈다. 그 결과 그 중 약 37%만 판결문이 공개된 것으로 드러났다. 

장 교수는 “이 같은 결과는 중국 최고인민법원의 규정에도 불구하고 중국 정부가 대부분의 판결문 공개를 저지하고 있음을 보여준다”고 말했다. 

◇투명성 뒤의 정치적 인센티브 

연구진은 정치적 인센티브를 얻으려는 지방 정부 지도자들에 의해 이와 같은 결과가 나왔는지 확인하기 위해 법원의 결정이 기업의 정치·경제적 위치에 의해 정해졌는지 여부를 조사했다. 

장 교수는 “우리는 지방 정부가 그 지역의 세수에 크게 기여하거나 규모가 커서 현저하게 많은 고용을 제공하는 기업에 더 편파적이라고 생각한다”고 밝혔다. 

연구진은 이러한 정치적 이론과 일치하는 결과를 찾아냈다. 국유기업에 대한 정보 공개를 억제하는 편향성이 총 세금 기여도나 해당 지역 내 규모라는 측면에서 상장 기업 상위 10%에 해당되는 기업들에서 더 강하게 나타났던 것. 

이에 대해 장 교수는 “이번 연구 결과에서는 다른 해보다 당 비서 승진이 있기 전 해, 성급행정구 정부가 해당 지역 내 국유 기업과 관련된 재판 문서 공개를 저지할 가능성이 더 높다는 사실도 밝혀졌다. 정부에서 승진할 기회에 위험 요소가 될 만한 부정적인 정보를 정치인들이 피하려 하기 때문이다”고 설명했다. 

재판 문서에 등장하는 모든 기업은 주가가 비정상적으로 하락하는 것을 포함한 재정적 비용을 치러야 하고, 정부가 심하게 규제하는 주식 발행에 의한 자본 조달이나 채권 금융 면에서 소송 사건이 공개되지 않은 기업에 비해 어려움을 겪게 된다. 

◇투명성이란 양날의 검 

이번 연구 결과는 정부가 재판 문서에 등장한 기업을 선호하지 않으며 이에 따라 시장에서도 이 기업들을 부정적으로 받아들인다는 견해와 일치한다. 

장 교수는 “이번 결과는 독재 정권에서 정부의 투명성이 정치에 의해 어떻게 편향되는지 그리고 이러한 편향이 시장에 어떠한 경제적 결과를 가져오는지 보여준다”고 말했다. 

투명성은 보통 민주주의와 결부된다. 정부의 투명성에 많은 관심을 보이는 독재 국가는 거의 존재하지 않는다. 그렇다면 중국의 사법 지도부는 왜 굳이 법원의 판결을 대중적으로 공개하는 규정을 만들었을까? 

일차적인 동기는 대중의 감시라는 렌즈를 통해 지방 법원의 부정 행위를 억제하고자 한 것으로 보인다. 

장교수는 “독재 국가에서 투명성은 양날의 검이다. 투명성은 신뢰를 쌓고 경제 성장을 강화하며 정권의 적법성을 높일 수 있는가 하면 대중의 감시 또한 늘어나 독재 정부의 권력을 불안정하게 할 수 있다”고 말했다. 

독재 정권이 투명성의 균형을 유지하기 위해 어떤 식으로 정보 공개를 결정하는지 연구하는 것은 정치, 사회, 경제적으로 중요한 의미가 있다. 

장 교수는 “이런 배경이 특히 중요하다. 중국이 국제적으로 점점 중요한 역할을 하게 되었고, 후진적인 형식제도로 인해 중국의 경제 성장 지속성에 대한 우려가 존재하기 때문이다”고 말했다. 

◇중국 투명성 데이터 부족해 

중국의 투명성은 적합한 데이터가 부족하므로 전에는 폭넓게 연구되지 않았다. 

장 교수는 “독재자들은 민감한 정보를 대중적으로 공유하면 권력이 불안정해질 것을 두려워하기 때문에 대규모 샘플 연구를 진행하기 위해 필요한 정부 공개 정보를 수집하기가 어렵다. 당국이 정보 공개를 명령할 의지가 있다 하더라도 공개된 정보의 질을 측정할 적절한 기준을 찾는 것 역시 어려운 문제다. 보통 대중은 공개되어야 하는 정보가 숨겨졌는지 여부를 알아내지 못한다. 독재 정권에서 정부가 민감한 정보에 대한 보도를 저지하거나 지연시킨다는 것을 대중이 알게 되는 경우도 간혹 있다. 2008년 베이징 올림픽 기간 동안의 분유 파동이 일례이다.(유아용 분유에 멜라민이 포함된 사건) 하지만 이는 예외에 가깝다”고 말한다. 

그런데 최고인민법원에서 2014년 1월 1일을 기점으로 중국 인민법원 재판문서의 인터넷상 공포를 의무로 규정했다. 국가 기밀, 개인 프라이버시, 미성년자 범죄, 법원의 중재로 끝난 소송, 인터넷에 공개하는 것이 부적절한 것으로 판단되는 기타 판결 등은 예외이다. 

최고인민법원은 2015년 백서에서 투명성 증진은 사법 공정성을 촉진하고 사법 시스템의 부패를 예방하며 사법 공신력을 제고하는 것이 목적이라고 밝혔다. 

이러한 행보는 공공 협의를 위해 모든 인민법원이 반드시 재판 문서를 업로드해야 하는 중앙화된 ‘중국 인민법원 판결문’ 전용 웹사이트에 연구진이 접근할 수 있음을 의미했다. 

또 연구진은 중국 증권법에 따라 의무화되어 있는 기업의 자체 정보 공개를 상장 기업에 관한 포괄적인 샘플로 삼아 법원의 재판 문서 공개과 직접 비교하는 기준 샘플로 이용할 수 있었다. 

장 교수는 “이는 연구진이 법원에서 공개하지 않은 이 기업들의 소송 사건을 파악하고 왜 이러한 결정을 내렸는지 파악할 수 있다는 뜻이다”고 말했다. 

◇정보 공개와 사법적 편파 

중국은 강력한 관료 정부가 있는 고도로 중앙집권화된 국가이다. 사실상 사법, 행정, 입법부가 분리되지 않는다. 

각 지방 법원의 수장을 선발하는 것을 제외하고는 모든 성급행정구 판사의 임명은 직접적으로든 간접적으로든 해당 행정구 당 비서의 승인을 받아야 한다. 

중앙 정부의 일부로서 최고인민법원의 일차적 목표는 중앙 정부가 만든 법을 국가 전체에 통일된 방식으로 적용하는 것이다. 

하지만 중앙 정부가 정한 규정은 지방의 이익과 충돌할 수 있다. 많은 경우 지방 정부는 중앙 정부의 법을 적용하는 데 개입함으로써 큰 인센티브를 얻을 수 있다. 

장 교수는 “재판 문서 공개로 투명성을 높인다는 최고인민법원의 계획은 지방 법원, 특히 성급행정구나 더 하위 행정구일 경우 어려운 도전 과제”라며 “이 법원들은 상급 사법 기관과 지역 당 위원회라는 두 기관의 지도와 감독을 받는다. 중앙 정부의 일원인 최고인민법원의 목표가 항상 지방 정부와 일치하는 것은 아니다. 또한 중국 인민법원은 비슷하거나 더 높은 등급의 기관에서 만든 법을 준수하도록 강제할 권위가 부족하다. 그 결과 자주 다른 정부 기관이 법원 판결에 개입한다”고 말한다. 

◇더 큰 개방이 정치적으로는 부정적 영향 끼쳐 

중앙 정부는 법에 의해 기업이 자체적으로 공개하게 되었을 일부 법적 세부 사항이 담긴 재판 문서의 공개를 지지할 가능성이 높다. 판결에 대한 더 상세한 기술을 법원에서 제공하게 되더라도 기업이 연관된 소송에 관한 판결은 일반적으로 정부의 권력을 위협할 만한 정치적으로 민감한 정보와 연관되지 않을 것이기 때문이다. 

하지만 사법부의 개방성이 높아지면 행정부 입장에서는 정치적으로 상당히 부정적인 영향을 감지할 수 있다. 

“경제 성장이 성급행정구를 포함한 지방 정치인들의 승진을 결정짓는 중요한 요소일 때 사법부와 행정부 간의 충돌이 극심해진다”고 장교수는 말했다. 

재판 문서를 공개하면 소송에 관련된 기업에 대한 대중적 관심 혹은 감시를 늘릴 수 있기 때문이다. 

장교수는 “이 기업들이 지방 정부가 호의를 보여온 기업들이라면 판결문 공개로 인해 지방 정부는 처벌 수위를 가볍게 하라고 법원을 압박하지 못하게 되고 정부 차원에서도 해당 기업에게 더 많은 혜택을 주지 못하게 될 것이다”고 덧붙였다. 

성급행정구 정부에서도 편애하는 기업에 대한 재판 문서를 공개하지 못하게 지방 판사를 압박할 수도 있으므로 중국 정부가 상장 기업의 소송 사건을 공개할지 숨길지는 여전히 불확실하다. 

“정보를 공개할 정치적 이유가 정보를 숨길 이유보다 더 크다면 실증적인 의문이 남게 된다. 정치적 고려 사항 중 어느 것이 정부의 정보 공개 결정에 큰 영향을 미칠 것인가?” 

장 교수는 이번 연구 결과가 ‘특별한 유형의 사법 편파’로 설명될 수 있다고 말한다. 

이어 “중국은 사법부가 상당히 변덕스럽다는 인식을 종종 받는다. 법원이 판결문을 공개하지 않기로 선택한 사건에 관련된 기업은 그렇지 않은 기업에 비해 어느 정도 이득을 보게 된다. 불투명한 정부 하에서는 이와 같은 이득을 탐지하기가 어렵지만 말이다”고 덧붙였다. 전용식 총괄 기자 jys@hongjuin.news

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